DOMOVSKÉ PRÁVO V ČR DO ROKU 1949

Tato krátká studie přináší základní charakteristiku pojmu domovské právo, které v československém právu existovalo do roku 1949, kdy bylo podobně jako řada dalších buržoazních právních pojmů zrušeno. Tuto studii publikujeme v souvislosti s návrhem KDU-ČSL/STAN o znovuzavedení tohoto pojmu v českém právním řádu. První verzi studie autoři publikovali ve sbírce "Sociální začleňování z perspektivy územní samosprávy" z roku 2012. Níže uvedená studie je zkrácenou a lehce přepracovanou verzí.

V rakouském a československém právu do roku 1945 byl pojem domovské právo vykládán jako „osobní právní poměr určité osoby k určité obci“[1]. Domovské právo tedy rozlišuje ad a) občany do obce příslušné a ad b) občany do obce nepříslušné. Občané do obce příslušné jsou primárně „příslušníci obce“. Někteří občané do obce nepříslušní mohli být tzv. „společníky obce“. Společníci obce neměli v dané obci domovské právo, avšak vlastnili zde nemovitost, anebo zde platili daně ze samostatně provozované živnosti. Ostatní byli tzv. „přespolní“. Právní pojmy „domovské právo“ a „domovská příslušnost“ byly totožnými právními pojmy.

Domovské právo bylo upraveno zákonem č. 105/1863 ř. z., o domovském právu, který byl v Československu nepřetržitě účinný až do roku 1949. Podstata institutu domovského práva spočívala v nerušeném právu občana zdržovat se ve své domovské obci. Důležitou součástí domovského práva byla rovněž povinnost obce postarat se o svého občana, pokud zchudl, či byl (řečeno dnešním jazykem) ve složité sociální či zdravotní situaci. Občané příslušní do obce nemohli být za žádných okolností z této obce vypovězeni[2] či vyhoštěni[3]. Domovské právo v sobě obsahovalo „právo v obci se nerušeně zdržovat a žádat chudinské opatření“. 

1. Kdo se mohl stát příslušníkem obce? 

Domovské právo mohl nabít jen státní občan Rakouska a později Československa. Konstrukce domovského práva spočívala na tom, že každý státní občan musel mít v některé tuzemské obci domovské právo. Toto právo však mohlo příslušet jen k jedné konkrétní obci. Domovskou obcí mohla být jen tzv. „obec politická“, tedy obec, které zákon udělil samostatnou a přenesenou působnost; domovskou obcí nemohla být například usedlost (dnešním pojmoslovím obecního zřízení „osada“, pozn. P.S.). Domovské právo se vztahovalo na celý obvod obecního území. 

 2. Jak se domovské právo nabývalo? 

Domovské právo bylo možné nabýt několika způsoby: 1) výslovným přijetím do domovského svazku; 2) ženy provdáním; 3) děti zrozením, příp. legitimací a 4) nabytím veřejného úřadu. Originárně (tedy neodvozeně) se domovské právo nabývalo a) na základě vydržení a ad b) na základě nabytí veřejného úřadu. Odvozeně šlo nabýt domovské právo u žen provdáním a u dětí narozením. Občan mohl domovské právo vydržet, pokud se po dosažení svéprávnosti zdržoval dobrovolně a nepřetržitě v obci deset let. Domovské právo udělovalo v případě výslovného přijetí do domovského svazku zastupitelstvo. Tato výsada spadala do samostatné působnosti obce. Za udělení domovského práva směla obec vybírat poplatky, které připadly do obecní pokladny. Poplatek však musel být uhrazen občanem dobrovolně, obec nesměla podmiňovat udělení domovského práva zaplacením poplatku. 

3. „Bezdomovci“ podle tehdejšího práva 

Zákon považoval za bezdomovce osoby, které nemohly prokázat své domovské právo. Tyto osoby musely být přikázány určité obci, neboť občané Rakouska, resp. Československa, museli přináležet určité obci. Po přikázání se na tyto osoby hledělo jako by měly v obci domovské právo, dokud se nezjistí, kde měly původní domovské právo. Bezdomovci byli tedy chápáni jak osoby, jejichž příslušnost toho času zjistit nelze a nikoliv ve smyslu, ve kterém jsou chápány dnes. 

Bezdomovci byli obcím přikazováni v tomto pořádku: 1) k té obci, ve které byli toho času, když byli odvedeni k vojsku anebo, když se dobrovolně uvázali k vojenské službě; 2) k té obci, ve které se prve (předtím) než činiti bylo o jejich domovské právo, nejdéle, avšak alespoň půl roku nepřetržitě a samovolně zdržovali anebo, zdržovali-li se ve dvou nebo více obcích stejně dlouho, buďtež přikázáni k té obci, ve které se zdržovali naposledy; 3) k té obci, ve které jsou zrozeni, nebo jde-li o domov nalezenců v té obci, kde byli nalezeni, anebo dotýče-li se osob, které jsou nebo byly v opatrování některého veřejného domu nalezenců a o kterých se neví, kde se narodili, buďte tedy přikázáni k té obci, ve které je ústav a ad 4) k té obci, ve které byli do té doby, když šlo o jejich domovské právo

4. Prokazování domovského práva a jeho zánik 

Základním důkazním prostředkem existence domovského práva byl domovský list. Podle zákona o domovském právu se jedná o „listinu, kterou se potvrzuje, že tomu, komu byl vydán, přísluší v obci domovské právo“. V dokazovacím řízení před soudem a správními orgány bylo možné použít jako důkaz jakýkoliv prostředek, který by byl způsobilý prokázat existenci domovské příslušnosti, například výslech svědků. Zánikem rakouského, resp. československého občanství, zaniklo rovněž domovské právo. Pokud osoba získala domovské právo v jiné obci na území Rakouska, resp. Československa, zaniklo domovské právo k původní obci. Rakouské právo neumožňovalo, aby se osoba domovského práva v některé obci dobrovolně vzdala. 

5. Veřejné chudinské zaopatření

Podle dobové judikatury byl za chudého považován ten, „kdo nemá ani vlastního k výživě postačujícího jmění, ani sil, aby si opatřil nutné prostředky k výživě.“ Podle zákona o domovském právu připadla starost o chudé právě domovské obci. Obec rozhodovala o způsobu péče, osoba odkázaná na obec musela tento způsob přijmout. Na způsob a obsah pečovatelské povinnosti obce dohlížely nadřízené orgány, které především kontrolovaly, zdali „způsob a objem od obce udělené podpory chudinské jsou dostatečnými“. 

Povinnost obce v oblasti veřejného chudinského zaopatření nastávala pouze tehdy, pokud k dané osobě nebyly povinovány osoby podle občanského zákoníku (dnešním jazykem řečeno osoby s vyživovací povinností). Obec měla iniciovat soudní spor o vyživovací povinnost, pokud tyto osoby existovaly, aby učinily své povinnosti vůči chudé osobě za dost. Do vyřešení soudního sporu však byla obec nucena poskytovat péči chudé osobě s následným regresem na povinných osobách. Dobová judikatura konstatovala, že „jest tudíž před udělením podpory nutno zjistiti, nemá-li (osoba) příbuzných, potomků nebo předků nebo manžela, kteří by podle občanského zákona k vydržování mohli býti přidrženi.

Zaopatřovací povinnost obce přicházela v úvahu jen tehdy, pokud si osoby „svým vlastním přičiněním potřebné výživy zjednati nemohou“. Zákon pamatoval i na případy, kdyby se o pomoc přihlásila osoba, která by mohla pracovat. V tom případě může obec svou pomoc podmínit určitou prací, kterou by tato osoba pro obec vykonávala[4]. Podle dobové judikatury muselo být pro případ udělení chudinské podpory prokázáno, „že v době kdy (osoba) nárok na podporu od obce činí, není s to svými prostředky nebo svojí silou opatřiti si výživu ani na krátký čas“. Na druhé straně judikatura dovodila, že udělení chudinské podpory neodporuje, „pokud má chudý nějaké denní zaměstnání, jestliže výdělek z tohoto zaměstnání k vydržení jeho rodiny nepostačuje.“

 6.     Obsah veřejného chudinského zaopatření

Podle zákona o domovském právu znamená chudinské zaopatření závazek potřebné výživy a poskytnutí ošetřování v případě nemoci. Povinnost opatřovat chudé děti byla spojena s povinností pečovat o jejich vychování. Potřebnou výživu definovala judikatura jako „vše, co člověk potřebuje k nuznému, ale člověka důstojnému zaopatření.“ 

Obce měly povinnost poskytovat dvaceti procentní příspěvek na ošetřovací útraty ve veřejných nemocnicích, porodnicích a ústavech pro choromyslné pro své chudé občany. Další povinností obcí bylo uhradit dvacet procent z nedobytných nákladů za svého občana, který byl hospitalizován, avšak péči neuhradil. Pokud však byl občan hospitalizován z důvodu nakažlivé choroby, byla obec od úhrady osvobozena. 

V případě, že bylo nutné udělit chudinské zaopatření občanům do obce nepříslušným, udělila jej obec pobytu, pokud hrozilo prodlení. Obec pobytu musela neprodleně kontaktovat domovskou obec dané osoby, která následně náklady za péči poskytnutou obcí pobytu uhradila. Stejný způsob byl zvolen i v případě, kdy se „přespolní chudý“ roznemohl. Péči hradila obec pobytu do doby, „pokud nemohou beze škody na svém zdraví nebo na zdraví jiných z opatrování býti propuštěni“. Vynaložené náklady byly vymáhány na domovské obci. 

Pokud cizí osoba zemřela na území obce, která nebyla její domovskou obcí, neměla tato obec právo žádat náhradu na domovské obci této osoby. Cizí státní příslušníci byly zaopatřování na útraty obce pobytu vždy. Obec pobytu nesměla požádat o úhradu nákladů domovskou obec cizího státního příslušníka či domovský stát. 

V případě zchudnutí bezdomovců upravoval zákon dvě situace, které mohly nastat. Obě situace byly spojeny přikázáním do obce, které je zmíněno výše. Pokud osoba, která byla do obce přikázána, zchudla, musely se o ni postarat všechny obce okresu. Pokud byla osoba přikázána do obce z důvodu narození ve veřejné porodnici, která ležela v obvodu této obce, a zchudla-li, potom náklady na chudinské zaopatření nesl vyšší územně samosprávný celek (země). 

7. Vypovídací právo obce

Za určitých okolností, které předjímalo tehdejší obecní zřízení, měla obec právo vypovědět určitou osobu ze své obce[5]. Nesmělo se však jednat o osobu s domovským právem, která nemohla být ani vypovězena ani vyhoštěna. Vypovědět tak bylo možno jen „společníka obce“ anebo „přespolního“. 

Důvodem k vyhoštění byly dvě skutečnosti: podle první muselo jít o osobu, která nemá domovské právo vůbec a nebyla s to prokázat, že usilovala o vydání domovského práva v některé obci Rakousku, resp. v Československu. Druhou skutečností bylo, pokud by osoba „napadala v obtíž dobročinnosti veřejné“. „V obtíž dobročinnosti veřejné“ se osoba dostala tehdy, pokud „žebrá na veřejných místech anebo obtěžuje žebráckými dopisy nebo žebráckými návštěvami v bytech v takových rozměrech, že nelze žebrání pokládatati za ojedinělé“

Přespolní osoby bylo možné vypovědět i tehdy, pokud „nevedly s lidmi svými domácími život bezúhonný“. Úhonný život vede ten, kdo „životem svým dává v obci veřejné pohoršení“. Podle dobové judikatury se jednalo většinou o soudně nebo policejně trestané osoby, „zejména byl-li kdo odsouzen pro čin ze ziskuchtivosti spáchaný, pro krádež, zpronevěření, podvod, lichvu nebo maření exekuce“. Veřejné pohoršení však mohlo způsobit rovněž a) časté veřejné opilství a ad b) „úhonný život lidí domácích“, tedy osob, kteří „hlavu rodiny v příslušnosti následují[6]. Tehdejší právo umožňovalo vyhostit „hlavu rodiny“, pokud se úhoně choval člen jeho rodiny, který mu byl podle občanského zákoníku podřízen. Bezúhonní sourozenci však vypovězeni nebyli a v obci mohli zůstat. 

Vypovězení z obce bylo dočasné povahy a podle judikatury smělo trvat nejdéle tři roky. Pokud by se osoba do obce předčasně vrátila, znamenalo to přestupek podle tehdejšího trestního zákona. O vyhoštění rozhodoval obecní výbor (dnešní terminologií obecní zastupitelstvo) podle tehdejšího obecního zřízení. Vypovězení z obce muselo být odůvodněno a osoba musela být poučena o odvolacím právu. Výkon rozhodnutí byl svěřen policejním orgánům. 

8. Použitelnost domovského práva v současnosti

Domovské právo zmizelo z českého právního řádu k 1. lednu 1949[7], kdy nabyl účinnost zákon o zrušení tohoto institutu. Od roku 1989 se český právní řád navrací ke svým kořenům. Domovské právo však nebylo v Československu znovu zavedeno, klíčovým pojmem se místo něj stal pojem občanství. Občan má v současnosti vztah k České republice coby „domovskému státu“ a Evropské unii, jehož výrazem jsou české státní občanství a občanství EU. Popisovanou roli „domovské obce“ na sebe převzal stát. 

Stát je dnes garantem sociálního zabezpečení, tedy oblasti, která se nejvíce podobá zmíněnému „chudinskému zaopatření“, které vykonávaly obce. Za primární je považován vztah jednotlivce ke státu a nikoliv vztah jednotlivce k obci. Obecní samospráva je sice ústavně zaručeným právem, avšak nelze z něj vyvodit přímý vztah osoby ke své domovské obci. Institut domovského práva (jako souhrn práv a povinností občana domovské obce vůči této obci) je tak v dnešních podmínkách v podstatě překonaný. K podobné změně vztahu od domovské obce ke státu došlo i v sousedním Rakousku a Spolkové republice Německo v souvislosti se změnou právního myšlení po roce 1945. Původní koncepce domovské obce se naopak udržela ve Švýcarsku, kde ve změněné podobě dodnes funguje (Heimatrecht). 

Do roku 1948 měly města a obce ve vztahu ke svým občanům jiné postavení než mají dnes a požívaly rovněž jinou vážnost. Obce měly rozsáhlé povinnost v sociální oblasti, avšak rovněž jedno důležité oprávnění – právo vypovědět za vymezených okolností osobu bez domovského práva ze své obce. Vymezené okolnosti pro vypovězení z obce se podobají dnešní situaci, neboť lidé se za tu dobu až tak nezměnili. Odhlédneme-li od překonané koncepce rodinného práva, kdy „hlava rodiny“ odpovídala za delikty svých „domácích“, jsou neojedinělé „žebrání“ či „úhonný život“ v podstatě takové skutkové podstaty, do kterých je možné zařadit mnohé delikty, které jsou dnes páchány na území obcí. 

V současných podmínkách by vyhošťovací právo obcí narazilo na ústavní mantinely, neboť trest by měl uložit toliko soud a nikoliv zastupitelstvo obce v samostatné působnosti. Správní a soudní trestání je v rukou státu a nikoliv obcí, a v českých podmínkách je nemyslitelné, aby stát v budoucnu všem obcím svěřil kompetenci trestání, neboť by se musel velmi snížit jejich počet. V současnosti je zákaz pobytu jedním z trestů, který soud uloží podle trestního zákoníku. Možnost vypovědět osobu za určitých okolností byla do roku 2016 rovněž součástí přestupkového práva. 

Pokusit se znovu oživit institut domovského práva, je v současných politicko-státoprávních podmínkách zjevně nerealistické. Na druhou stranu je ale pravdivé, že města a obce nedosahují u svých občanů takové vážnosti, které by měly mít. Tato skutečnost je jistě spjata se čtyřicet let trvající absencí samosprávy jako takové a podřazení měst a obcí na pouhou součást státu. Právě proto by stálo za to, co nejdetailněji rozebrat všechny právní pojmy, které v minulosti s územní samosprávou souvisely. V domovském právu lze nalézt celou řadu podnětů, které by mohly být implementovány do českého právního řádu, aniž by došlo k porušení základních hodnot, které jsou chráněny Ústavou České republiky a mezinárodněprávními dokumenty. 



[1]Tato kapitola je popisována především podle: Voštera, Antonín: Právo domovské, edice vzorná obec, Knihovna samosprávných příruček, svazek 22, Praha 1934. 

[2] Vypovědět občana z obce bylo právem obce podle § 11 tehdejšího obecního zřízení českého a moravského. Vyhošťovací právo bylo institutem říšského zákona č. 88/1871 ř. z, a bylo vykonáváno státními policejními úřady, in: citované dílo. 

[3] § 1 „Právo domovské přináší s sebou, že ten kdo je má, může se v této obci nerušeně zdržovati a zchudl-li by, od ní zaopatření žádati. Občané, kteří do obce, v níž bydlí, i přísluší, nemohou býti z této nikdy vypovězeni ani vyhoštěni.“ 

 

[4] Hlásí-li se o zaopatření chudých někdo, kdo nemůže pracovati, budiž přidržen podle potřeby i donucovacími prostředky, aby konal příhodnou práci. 

[5] Tato část je zpracována podle: Musil, Josef: Poučení obecních starostů a členů obecních zastupitelstev, vydal okresní výbor v Domažlicích, 2. vydání, Domažlice 1901. 

[6] Muž mohl být vypovězen pouze pro úhony manželky nebo manželských dětí. Svobodná žena pro úhonu svých dětí nemanželských. Nemůže být vypovězen muž pro úhonu dětí své manželky z prvního manželství pocházejících. 

[7] Jednalo se o zákon č. 174/1948 Sb., o zrušení domovského práva.

Domovské právo